Zażalenie na postanowienie jest zwyczajnym środkiem odwoławczym od postanowień organów administracji. Jest to instytucja podobna do odwołania od decyzji administracyjnej. Postanowienie i decyzja stanowią bowiem dwie podstawowe formy rozstrzygnięcia sprawy przez organ, przy czym postanowienie dotyczy kwestii wpadkowych i formalnych, czyli na przykład grzywny, kosztów lub przywrócenia terminu, natomiast decyzja dotyczy istoty, czyli meritum sprawy. Jakie terminy obowiązują osobę, która zamierza złożyć takie zażalenie i w jakich sytuacjach regulowanych przez przepisy prawa budowlanego przysługuje nam do tego prawo? Jakie elementy powinien zawierać wzór takiego zażalenia?
Czym jest zażalenie na postanowienie? Definicja prawna w kodeksie postępowania administracyjnego
Rozumienie terminu „zażalenie na postanowienie” wynika bezpośrednio z definicji obu składowych tego terminu, a mianowicie z definicji „zażalenia” i definicji „postanowienia”. Mianem zażalenia określa się w prawie podstawowy środek odwoławczy od orzeczeń, które nie rozstrzygają co do istoty sprawy. Zażalenia stosuje się zarówno w postępowaniach sądowych, jak i w postępowaniach pozasądowych.
Postanowienia
Pojęcie postanowienia regulowane jest w artykułach od 123 do 126 kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego także k.p.a.. Zgodnie z tymi artykułami, postanowienia wydawane są przez organy administracji publicznej w toku postępowania i dotyczą „poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania”. Postanowienia nie rozstrzygają jednak o istocie, czyli o meritum sprawy, chyba że przepisy kodeksu w określonym przypadku stanowią inaczej.
Każde postanowienie zgodnie z k.p.a. powinno zawierać następujące elementy:
- „oznaczenie organu administracji publicznej,
- datę jego wydania,
- oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu,
- powołanie podstawy prawnej,
- rozstrzygnięcie,
- pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego,
- oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania […]” .
W sytuacji, gdy postanowienie ma formę dokumentu elektronicznego, zamiast podpisu odręcznego powinno zostać opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Jeżeli od danego postanowienia przysługuje prawo zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego, a także wówczas, gdy dane postanowienie wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, powinno ono koniecznie zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego postanowienia, od których przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, należy doręczyć na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W niektórych, wymienionych w k.p.a. przypadkach, postanowienie może również zostać ogłoszone ustnie.
Zażalenia
Zażalenia zostały w niewielkim zakresie odrębnie uregulowane w rozdziale 11. kodeksu postępowania administracyjnego w artykułach od 141 do 144. Artykuły te stanowią przede wszystkim o tym, że o ile kodeks tak stanowi, na każde wydane w toku postępowania postanowienie stronom przysługuje prawo do złożenia zażalenia. W przypadku postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, strona może je kwestionować wyłącznie w odwołaniu od decyzji. Zażalenia zostały częściowo, odrębnie uregulowane w k.p.a. W pozostałym zakresie, o czym stanowi artykuł 144 k.p.a., do zażaleń stosuje się przepisy o odwołaniach od decyzji.
Kiedy mamy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie i jak wygląda sama procedura?
Wiemy już, że zażalenie na postanowienie przysługuje nam wtedy, gdy tak stanowi któryś z przepisów (prawa procesowego lub materialnego), czyli na przykład kodeks postępowania administracyjnego. Jaka jest procedura wnoszenia zażalenia? Zgodnie z artykułem 129 § 1 k.p.a. (który znajduje zastosowanie do zażaleń na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a.) należy je wnieść do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Zgodnie z przepisami kodeksu przysługuje ono między innymi na postanowienia:
- „o odmowie wszczęcia postępowania,
- o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej,
- o odmowie przywrócenia terminu,
- o zwrocie podania (art. 66 § 3 k.p.a.),
- o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów (art. 74 § 2 k.p.a.),
- o nałożeniu grzywny za brak osobistego stawiennictwa (art. 88 § 1 k.p.a.) i o odmowie zwolnienia od kary grzywny (art. 88 § 2 k.p.a.),
- wyrażające stanowisko (opinię, zgodę) organu współdziałającego w załatwieniu sprawy (art. 106 § 5 k.p.a.),
- o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, po jej wydaniu (art. 108 § 2 k.p.a.),
- w sprawie wyjaśnienia i sprostowania decyzji (art. 113 § 3 k.p.a.),
- poświadczające milczące załatwienie sprawy lub odmawiające wydania takiego poświadczenia (art. 122f § 2 k.p.a.)”.
Istnieje jednak duża kategoria postanowień, na które zażalenie w ogóle nam nie przysługuje. Jeżeli strona nie zgadza się z takim postanowieniem to może je zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji administracyjnej (przy okazji wniesienia takiego odwołania). W takim odwołaniu strona musi podnieść zarzuty i do decyzji, i do postanowienia. Postanowienia, od których przysługuje zażalenie są doręczane stronie wraz z ich uzasadnieniem na piśmie.
Regulacje zawarte w przepisach prawa materialnego administracyjnego
Ponadto prawo do wniesienia takiego zażalenia przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czyli w tych przepisach, które regulują daną dziedzinę administracji. Przykładem tego typu prawa jest między innymi prawo budowlane. Do tych kwestii wrócimy jednak za chwilę. Najpierw zobaczmy, jakich terminów należy dotrzymać podczas składania zażalenia.
Jakie terminy obowiązują osobę, która zamierza złożyć zażalenie na postanowienie?
W przypadku, gdy przysługuje nam prawo do złożenia zażalenia na postanowienie, musimy zawsze pamiętać o zachowaniu odpowiednich terminów. Zażalenia można bowiem wnosić wyłącznie w terminie siedmiu dni od daty doręczenia danego postanowienia stronie. W przypadku postanowień ogłaszanych ustnie termin siedmiu dni obowiązuje od dnia ustnego ogłoszenia postanowienia stronie. Przekroczenie tego terminu uniemożliwia wniesienie zażalenia.
Termin siedmiu dni w tym przypadku liczy się tak samo, jak przy wnoszeniu odwołań od decyzji, czyli zgodnie z art. 57 kodeksu postępowania administracyjnego:
- przy obliczaniu terminu nie bierze się pod uwagę dnia, w którym postanowienie zostało ogłoszone lub dostarczone – liczenie 7 dni rozpoczyna się od dnia następnego,
- zakończenie ostatniego z liczby 7 dni uznaje się za moment upłynięcia terminu,
- „jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą”.
Zachowanie terminu
Dla zachowania terminu wystarczy nadanie zażalenia w polskiej placówce pocztowej lub złożenie w organie administracji. Zgodnie z § 5 art. 57 k.p.a. termin uważa się za zachowany również wówczas, gdy przed jego upływem pismo zostanie wysłane w formie dokumentu elektronicznego, a nadawca otrzyma urzędowe poświadczenie odbioru. Do wyjątkowych przypadków przewidzianych przez ten sam paragraf należą także sytuacje, w których zażalenie zostanie „złożone w polskim urzędzie konsularnym, złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku [lub] złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego”.
Zażalenie wnosi się do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu, który wydał dane postanowienie. Prawidłowa formuła zażalenia brzmi więc na przykład „Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Prezydenta Miasta”. Należy jednak zaznaczyć, że wysłanie zażalenia na adres niewłaściwego organu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków i nie ma wpływu na to, czy zostanie ono rozpatrzone. Niewłaściwy organ po prostu przekazuje je do właściwego organu odwoławczego.
Zasady wnoszenia zażalenia na postanowienie – co powinno zawierać zażalenie?
W przypadku zażalenia na postanowienie nie istnieje jeden główny wzór, zgodnie z którym powinno ono zostać ułożone. Podobnie jak odwołanie od decyzji, nie wymaga ono bowiem szczególnej formy ani treści. Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. Są to oczywiście elementy wskazane, bo gwarantują lepszą ochronę interesu skarżącego i mogą mieć wpływ na rozpatrzenie zażalenia na jego korzyść. Jedyne wymogi formalne takiego dokumentu to jednak tylko ogólne wymogi, jakie muszą spełniać wszystkie pisma procesowe, czyli:
- oznaczenie wnoszącego,
- jego adres,
- wskazanie, czego wnoszący się domaga,
- podpis wnoszącego – własnoręczny lub poświadczony podpis elektroniczny.
Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje przede wszystkim stronom postępowania administracyjnego. Jednak ze względu na to, że postanowienia często doręczane są także innym podmiotom, również osoby trzecie mogą wnieść zażalenie. Ma to szczególne znaczenie w przypadku procesów budowlanych, których jedynym uczestnikiem będącym jednocześnie stroną w postępowaniu administracyjnym jest inwestor. Zażalenia mogą jednak składać także inni uczestnicy procesu budowlanego, w tym projektant, kierownik budowy lub kierownik robót budowlanych, a nawet nabywca określony w umowie deweloperskiej.
Zażalenia na postanowienia z zakresu spraw budowlanych – jakich kwestii dotyczą?
To, czy od danego postanowienia z zakresu spraw budowlanych przysługuje zażalenie, jest jasno określone w ustawie o prawie budowlanym z dnia 7 lipca 1994 roku. Najczęściej, choć nie zawsze, zażalenia dotyczą w tej sytuacji postanowień inspektorów nadzoru budowlanego. W przypadku postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie ze wspomnianymi już przepisami dotyczącymi kolejności instancji, dokumenty kieruje się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przypadku postanowień wydanych przez inspektora na szczeblu wojewódzkim, dokument kieruje się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podobna kolejność instancji dotyczy także pozostałych organów administracyjnych, do których kierowane są zażalenia na postanowienia związane nie tylko z postępowaniami prowadzonymi na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Ustawa prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku wyróżnia następujące sytuacje, w których stronom przysługuje prawo do zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienia:
- w przypadku nałożenia na organ administracji architektoniczno-budowlanej przez organ wyższej instancji kary pieniężnej za niewydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w określonym ustawą terminie (art. 35 ust. 6 Pb),
- w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia lub pomimo wniesionego sprzeciwu, jeżeli prace budowlane nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu (art. 48 ust. 2 Pb),
- w przypadku określenia przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej, którą ustala się po zbadaniu zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i potwierdzeniu jego kompletności, a także po potwierdzeniu wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 Pb),
- w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego konieczności wstrzymania prac budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów, w tym między innymi „projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego”, (art. 49b Pb),
- w przypadku wstrzymania postanowieniem robót budowlanych wykonywanych bez zezwolenia lub zgłoszenia, a także „w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska” lub „w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach” (art 50 Pb),
- w przypadku stwierdzenia prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie obejmującym między innymi „zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu” oraz „zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym” oraz nałożenia w drodze postanowienia kary pieniężnej zgodnej z zapisami ustawy (art. 59–59g Pb),
- w przypadku stwierdzenia „zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia” i konieczności nałożenia przez organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia – po spełnieniu zawartych w ustawie warunków – wysokości nowej opłaty legalizacyjnej (art. 71a Pb),
- w przypadku nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, które rozwieją powstałe uzasadnione „wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego”. Obowiązek taki zgodnie z ustawą nakładany jest na „uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego” (art. 81c, ust. 1-3).
Zażalenie na postanowienie a wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia
Wniesienie zażalenia co do zasady nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Określa to rozdział 11, artykuł 143 kodeksu prawa administracyjnego. Ten sam artykuł podkreśla jednak, że choć samo wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, to „organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione”. Mamy tu do czynienia z tak zwanym uznaniem administracyjnym, gdyż w takich przypadkach organ ma prawo zadecydować o tym, czy wstrzymać wykonanie postanowienia, czy też nie, kierując się wyłącznie własnym przekonaniem. W praktyce organ kieruje się jednak zawsze przede wszystkim wagą zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Zasadniczo im poważniejszy zarzut, tym większe prawdopodobieństwo wstrzymania wykonalności postanowienia.
Różnice
Fakt, że takie zażalenie nie wstrzymuje co do zasady wykonania postanowienia, stanowi jedną z najważniejszych różnic pomiędzy zażaleniem a odwołaniem od decyzji. Wniesienie w terminie odwołania od decyzji z mocy prawa wstrzymuje natychmiast wykonanie decyzji. Stanowi o tym § 2 art. 130 kodeksu prawa administracyjnego. Niemniej jednak § 3 tego samego artykułu podkreśla, że zasady tej nie stosuje się wówczas, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W takich sytuacjach, określonych odrębnymi przepisami oraz ustawami, odwołanie od decyzji również nie ma wpływu na wstrzymanie jej wykonania.
Prawo budowlane to obszar wymagający szczególnej uwagi i wiedzy. Nasza kancelaria specjalizuje się w tej dziedzinie i oferuje profesjonalne doradztwo prawne. Skontaktuj się z nami, aby omówić swoją sytuację i uzyskać pomoc w rozwiązaniu problemów.
