Zasadą jest, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Zasada ta wynika z art. 5 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Zapisowi temu odpowiada art. 20 ust.1 pkt.1 zgodnie z którym do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny między innymi z zasadami wiedzy technicznej. Z kolei art. 20 ust.2 stanowi, że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem skuteczności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Ponadto na podstawie art. 20 ust.4 projektant i sprawdzający dołączają do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Odstępstwo od przepisów
Ustawodawca przewidział jednak wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Oznacza to, że są możliwe sytuacje, w których realizacja inwestycji będzie możliwa mimo nie spełnienia wszystkich wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Od razu trzeba zaznaczyć, że odstępstwo jest sytuacją wyjątkową i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Ponadto w stosunku do niektórych kategorii obiektów nie może powodować ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska.
Jak wskazano wyżej w art.9 Prawa budowlanego dopuszczono odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wyłącznie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Nie chodzi więc o przypadki uzasadnione ale uzasadnione w sposób szczególny. Pojęcie „szczególnie uzasadnione przypadki” to pojęcie nie ostre, mające charakter tak zwanej klauzuli generalnej. Rozumienie tego pojęcia zostało przez lata wypracowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym i w doktrynie.
Można więc przyjąć za szczególnie uzasadnioną taką sytuację, gdy inwestor pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia tej nieruchomości na takie cele, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy nie może ze względu na przepisy techniczno- budowlane zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy. Zasada wolności zabudowy jest jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego. To element składowy prawa własności nieruchomości.
Dokonując oceny czy w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, należy wziąć pod uwagę w szczególności:
- „warunki lokalne, to jest kształt i wymiary nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja, ukształtowanie terenu, zagospodarowanie danej nieruchomości i terenów sąsiednich;
- rodzaj przepisu techniczno-budowlanego, którego ma dotyczyć odstępstwo;
- proponowane rozwiązania w świetle zasad wiedzy technicznej;
W świetle orzeczeń sądów administracyjnych istotne są takie elementy jak:
- „Potrzeba wyważenia interesów indywidualnych (inwestora) i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowanie przepisów techniczno- budowlanych (wyrok NSA z dn. 24 Czerwca 2010 , sygn.. akt II OSK 1827/09);
- Względy natury faktycznej oraz użytkowe i techniczne (wyrok WSA w Szczecinie z dn. 23 stycznia 2008 sygn. akt II SA/Sz 734/06);”
Ocena możliwość zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych
To organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz właściwy minister oceniają daną sytuację decyzją czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocena dokonywana jest w ramach uznania administracyjnego co oznacza pewną swobodę organu, ograniczoną obowiązkiem oceny całego materiału dowodowego i rozważenia celowości zastosowania odstępstwa. Dopuszczając możliwość zastosowania odstępstwa organ powinien w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnić jakimi kierował się względami.
Dopuszczalność odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych została przez ustawodawcę istotnie ograniczona. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Z kolei w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego odstępstwo nie może powodować ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.
Zapis dotyczący zagrożenia życiu ludzi lub bezpieczeństwa mienia i ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych ma charakter bezwzględny. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić zgody na odstępstwo, które powodowałoby takie skutki. Inaczej jest co do pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych oraz stanu środowiska . Co do tych elementów ustawa używa sformowania ”nie powinno” co jest sformułowaniem łagodniejszym niż „nie może”. Organ może więc wyrazić zgodę na te odstępstwa, które rodzi opisane skutki ale po spełnieniu przez inwestora określonych warunków zamiennych.
Procedura uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowanych składa się z kilku ważnych etapów :
- „początkiem procedury jest złożenie wniosku przez inwestora;
- wystąpienie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do ministra;
- udzielenie upoważnienia przez ministra;
- wyrażenie zgody przez organ na odstępstwo;”
Złożenie wniosku przez inwestora
Co do zasady wniosek na wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych składa inwestor. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie powinien tu działać z urzędu. Dopuszczalne a nawet wskazane jest to, by organ udzielił pouczenia inwestorowi, gdy wstępnie stwierdzi, że w sprawie może zachodzić szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo. Wynika to z art. 9 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Inwestor kierując wniosek do organu może przedstawić swoje argumenty wskazujące na to, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony. Inwestor musi się zwrócić do organu architektoniczno-budowlanego i nie może tego uczynić bezpośrednio do ministra.
Wniosek organu do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo powinien zawierać: projekty zagospodarowania terenu oraz nieruchomości sąsiednich, stosowane opinie a także propozycje rozwiązań zamiennych. Wszystkie te dane organ przygotowuje na podstawie informacji złożonych przez inwestora. Jeżeli chodzi o propozycje rozwiązań zamiennych, to ustawa nie określa na czym mają one polegać. Należy jednak przyjąć, że propozycji tych powinno być co najmniej dwie. Wynika to ze sformułowania przepisów gdzie mowa o liczbie mnogiej „propozycje” a nie „propozycję” .
Wniosek do ministra składa właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej to jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu lub wojewoda.
Wniosek organu do ministra powinien zawierać:
- „charakterystykę obiektu oraz w miarę potrzeby projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy,
- szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;
- propozycje rozwiązań zamiennych;
- pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;
- w zależności od potrzeb – pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.”
Wniosek może złożyć wyłącznie organ pierwszej instancji. Dokument ten musi poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Należy przyjąć, że nie jest możliwe wystąpienie o odstępstwo przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Pogląd przeciwny prowadziłby do niedopuszczalnej sytuacji, że legalizowane byłyby roboty budowlane wykonane niezgodnie z przepisami prawa.
Organ architektoniczno-budowlany ma prawo odmówić
Właściwy organ nie ma obowiązku zastosować się do wniosku inwestora i automatycznie występować do ministra o udzielenie zgody na odstępstwo. Może być tak, że po wstępnej ocenie organ uzna, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i w ogóle nie wystąpi z wnioskiem do ministra. Swoje stanowisko organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub we wcześniejszym odrębnym piśmie skierowanym do inwestora.
Ewentualne działania właściwego ministra
Stanowisko właściwego ministra w przedmiocie udzielenia upoważnienia ma formę aktu wewnętrznego. Nie jest to ani decyzja, ani postanowienie. Stanowisko ministra nie podlega więc zaskarżeniu na zasadach określonych w k.p.a. Artykuł 9 Prawa budowlanego przewidział dwie formy upoważnienia: upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo albo upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo z zastrzeżeniem dodatkowych warunków. Minister odmawia wydania upoważnienia gdy stwierdzi, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lub gdy zachodzą przesłanki negatywne. Dla właściwego organu wiążące jest tylko takie stanowisko ministra w którym odmawia udzielenia upoważnienia. Ministrem właściwym do zajęcia stanowiska jest ten minister, który wydał przepisy techniczno-budowlane co do których ma występować odstępstwo.
Po uzyskaniu stanowiska ministra, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Następuje to w formie postanowienia . Postanowienie to może być wydane tylko po otrzymaniu stanowiska ministra, nigdy przed. Tak jak wskazano wcześniej tylko negatywne stanowisko ministra wiąże organ. Pozytywne stanowisko ministra jest niewiążące. Na omawiane postanowienie nie przysługuje zażalenie.
Postanowienie w przedmiocie zgody na odstępstwo
Przyjmuje się, że postanowienie w przedmiocie zgody na odstępstwo jest wydawane niezależnie od postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor może więc zwrócić się z winsokiem do organu przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. W ten sposób inwestor uzyskałby jasność sytuacji już na etapie planowania realizacji inwestycji. Pozwoliłoby mu to zaoszczędzić znacznych kosztów wykonania projektu budowlanego w razie uzyskania rozstrzygnięcia negatywnego.
Ponieważ postanowienie dotyczące odstępstwa jest niezaskarżalne, więc nie wymaga ono uzasadnienia (a contrario art. 124 §2 k.p.a.). Stąd wyjaśnienie tej sprawy powinno się znaleźć w uzasadnieniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W tej decyzji organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy faktycznej i prawnej tego zagadnienia. Brak w uzasadnieniu decyzji powyższych rozważań oznacza, że organ odwoławczy będzie zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Na koniec należy wskazać, że nie ma jednolitego podglądu co do tego czy inwestor może uzyskać odstępstwo co do prac objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Bardziej zasadne wydaje się stanowisko, że jest to dopuszczalne. Zgodna na odstępstwo jest uzależniona bowiem od szczególnie uzasadnionych przypadków a nie od rodzaju inwestycji.
Nasz prawnik specjalizujący się w prawie budowlanym pomoże Ci w zrozumieniu przepisów i procedur prawnych związanych z budową. Skontaktuj się z nami i umów się na konsultację, aby skorzystać z naszego wsparcia i zabezpieczyć swoje interesy.
