Przekształcenie gruntu rolnego w działkę budowlaną – jak odrolnić działkę i ile to kosztuje?

Przekształcenie gruntu rolnego w działkę budowlaną pozwala nam nie tylko na wybudowanie domu lub innej nieruchomości w obrębie działki. Odrolnienie gruntu umożliwia nam również sprzedaż działki o powierzchni powyżej 0,3 ha osobie, która nie jest rolnikiem. Aby uzyskać decyzję o zmianie przeznaczenia danej działki, powinniśmy podjąć szereg kroków, które mogą – lecz wcale nie muszą – doprowadzić do ostatecznego odrolnienia działki. Jakie czynniki mają wpływ na to, jak duże szanse mamy na skuteczne przekształcenie gruntu rolnego w działkę nierolną, czyli na przykład budowlaną, i czy istnieje możliwość wybudowania nieruchomości na terenie działki rolnej?

Czy istnieje możliwość wybudowania domu na gruncie rolnym bez konieczności przekształcenia go w działkę budowlaną?

Osoby zainteresowane kupnem gruntu rolnego lub posiadające tak sklasyfikowany teren często pytają o to, czy istnieje możliwość wybudowania domu na tego typu gruncie bez konieczności przekształcenia go w działkę budowlaną. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest sprecyzowanie definicji nieruchomości rolnej. Definicję taką znajdziemy między innymi w art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, która uznaje nieruchomość rolną za „nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne”. Definicja ta nie stanowi jednak samodzielnej definicji legalnej, lecz jest wyłącznie odwołaniem do Kodeksu cywilnego. Przyjrzyjmy się więc definicji zawartej w art. 46 Kodeksu cywilnego określającego mianem gruntu rolnego tereny, które „są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej”.

Definicja zawarta w Kodeksie cywilnym podkreśla fakt, że za uznaniem danego terenu za działkę rolną nie przemawiają czynniki fizyczne czy agronomiczne, lecz prawne określenie, czy na gruncie może być – lub jest aktywnie prowadzona – produkcja rolna. Jej prowadzenie zależy oczywiście od jakości gleby i innych czynników, jednak bezpośrednio o tym, czy jest to teren rolny, czy nie, decyduje prawna klasyfikacja.

Co warto zauważyć, kodeksowa definicja podkreśla, że za tereny rolne uznaje się nie tylko takie, które są aktywnie wykorzystywane w produkcji rolnej, lecz także grunty, które mogą służyć takim celom. Potwierdzenie tej kwestii znajdziemy w wyroku Najwyższego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2006 roku, w którym czytamy: „kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej”. Dlatego też faktyczne zaprzestanie prowadzenia produkcji rolnej na działce i rozpoczęcie na niej na przykład działalności handlowej czy usługowej nie może być podstawą do decyzji o jej odrolnieniu. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 grudnia 2011 (IV SA/PO 558/11), w którym stwierdza się, że „w sytuacji, gdy przez dłuższy okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można odmówić nieruchomości charakteru rolnego”.

Zgodnie z definicjami nie ma więc niestety, co do zasady, możliwości wybudowania budynku mieszkalnego na działce o charakterze rolnym. Tereny tego typu przeznaczone są bowiem wyłącznie do czynności uznawanych szerzej za produkcję rolną. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dom mieszkalny budowany jest w ramach tzw. siedliska (w ramach zabudowy zagrodowej). Budowa siedliska musi jednak być związana z prowadzeniem produkcji rolnej na nieruchomości.
Aby uzyskać pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego innego niż w ramach zabudowy zagrodowej, musimy najpierw uzyskać decyzję potocznie zwaną „odrolnieniem działki”, na podstawie której działka rolna będzie mogła zostać przekształcona w działkę budowlaną. Dopiero po uzyskaniu takiej decyzji możemy ubiegać się o pozwolenie na budowę. Jak jednak ją uzyskać i jak tak naprawdę wygląda proces odrolnienia działki? Czy naprawdę jest on tak skomplikowany, jak mogłoby się nam wydawać?

Czym jest proces przekształcenia gruntu rolnego w działkę budowlaną i na czym polega?

Przekształcenie gruntu rolnego w działkę budowlaną to proces pozwalający na budowę określonego typu nieruchomości na działce, która do tej pory była miejscem przeznaczonym do prowadzenia produkcji rolnej. Proces ten odbywa się w dwóch etapach. Najpierw należy bowiem prawnie zmienić przeznaczanie gruntu, a następnie wyłączyć grunt z produkcji rolnej i zmienić jego przeznaczenie.

Etap pierwszy, czyli zmiana przeznaczenia gruntu, odbywa się poprzez wprowadzenie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (określanego dalej skrótem MPZP) lub poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak widać, podczas pierwszego etapu możemy się zetknąć z dwiema sytuacjami:

• jeżeli działka jest objęta MPZP i w planie tym przeznaczona jest ona na cele rolne, wówczas należy zmienić plan miejscowy;
• jeżeli działka nie jest objęta MPZP, wówczas należy uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.

Widzimy więc, że pierwszym, co należy zrobić, rozpoczynając dopiero czynności związane z ewentualnym odrolnieniem działki i przekształceniem jej na działkę budowlaną, to przede wszystkim ustalić, czy dla danej działki rolnej obowiązuje plan miejscowy, czy też nie. W tym celu należy udać się do urzędu miasta lub gminy po potrzebne informacje.

Drugi etap, czyli wyłączanie gruntu z produkcji rolnej przeprowadzane są według zasad określonych w ustawie z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta określa bowiem między innymi zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli czy MPZP może pokrzyżować nam plany odrolnienia działki?

Jeżeli nasza działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musimy liczyć się z ewentualnością, że odrolnienie jej nie będzie wcale takie łatwe. Przede wszystkim zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procesem niewątpliwie czasochłonnym. Największa trudność tej procedury polega na tym, że wniosek o zmianę planu ma charakter postulatywny. Oznacza to, że organy gminy mogą zareagować na nasz wniosek, ale nie mają takiego obowiązku. Co oczywiste, organy nie mają też wcale obowiązku dokonać zmiany, o której mowa jest w złożonym przez nas wniosku.

W przypadku, gdy nasza działka zgodnie z MPZP powinna spełniać rolę terenów rolnych, należy wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W przypadku gruntów rolnych wyższych klas, czyli od I do IIIb, o zmianę przeznaczenia działki wystąpić musi wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodę na zmianę roli działki wydają tu odpowiednio:

• minister do spraw rolnictwa – w przypadku ziemi sklasyfikowanej w klasach od I do IIIb, jeśli ich obszar przekracza 5 000 metrów kwadratowych, czyli 0,5 ha,
• minister do spraw środowiska – w przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa,
• marszałek województwa – w przypadku innych gruntów leśnych.

O zmianie przeznaczenia gruntów klas IV-VI lub gruntów o mniejszym niż 0,5 ha obszarze gmina podejmuje decyzję bez odwoływania się do wyższych instancji.

Szerzej o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pisaliśmy w artykule zatytułowanym „Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – krok po kroku.”

Czy opłaca się kupić grunty rolne po to, aby przekształcić je w działkę budowlaną? Kto może kupić działkę rolną?

Jeżeli nie jesteśmy jeszcze posiadaczami gruntu rolnego, lecz planujemy kupno takiego terenu pod budowę domu czy pod inną inwestycję, musimy wziąć również pod uwagę wprowadzone niedawno zmiany prawne, które nie wiążą się bezpośrednio z przekształcaniem gruntów rolnych w działki budowlane, lecz z tym, kto może kupić działkę rolną o określonym rozmiarze. Mogą one  bowiem skutecznie pokrzyżować nam plany kupna danego terenu, a przez to uniemożliwić wszelkie inne działania w jego obrębie, w tym również ewentualne odrolnienie go i przekształcenie w działkę budowlaną, na której postawimy swój wymarzony dom czy inną zaplanowaną wcześniej inwestycję.

Zgodnie z ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o  o kształtowaniu ustroju rolnego, osoba niebędąca rolnikiem może bowiem kupić wyłącznie działkę rolną o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, czyli zaledwie 3 000 metrów kwadratowych. Zasad tych nie stosuje się jednak między innymi do „gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, które w dniu wejścia w życie ustawy zajęte są pod budynki mieszkalne oraz budynki, budowle i urządzenia niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, wraz z gruntami do nich przyległymi umożliwiającymi ich właściwe wykorzystanie oraz zajętymi na urządzenie ogródka przydomowego – jeżeli grunty te tworzą zorganizowaną całość gospodarzą oraz nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695)” oraz do „nieruchomości rolnych, które w dniu wejścia w życie ustawy w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczone są na cele inne niż rolne”. Z powodzeniem możemy więc ubiegać się o kupno już zabudowanego terenu rolnego o powierzchni do 5 000 metrów kwadratowych oraz nieruchomości, które zgodnie z wystawionymi wcześniej decyzjami o warunkach zabudowy nie funkcjonują już jako tereny rolne.

Jeżeli jednak planujemy zakup rolnego terenu niezabudowanego o powierzchni większej niż 3 000 metrów kwadratowych, powinniśmy uzgodnić ze sprzedawcą rozpoczęcie procesu prowadzącego do odrolnienia działki i – w przypadku, gdy MPZP przewiduje w tym miejscu tereny rolne – ubiegać się o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni. Choć uzyskanie zmiany MPZP może być trudne i czasochłonne, z pewnością ma ono znacznie większe szanse powodzenia niż próba zostania rolnikiem. Ustawodawca przewidział, że zainteresowanie tą profesją zwiększy się wraz z momentem wprowadzenia ustawy, dlatego też definicja rolnika indywidualnego, który ma prawo nabywać działki o powierzchni przekraczającej 0,3 ha jest tu bardzo prosta i nie pozostawia pola do manewrów:

„Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo”.

Należy przy tym dodać, że ograniczenia w nabywaniu działek rolnych nie dotyczą sytuacji gdy zbywcą jest osoba bliska dla nabywcy.

Czy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednoznaczne z odrolnieniem działki rolnej?

Jak już wspomnieliśmy, gdy nasza działka rolna znajduje się na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzeni, możemy ubiegać się o odrolnienie jej w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli uzyskamy więc informację, że na terenie, na którym znajduje się nasza działka, nie obowiązuje MPZP, możemy ubiegać się o wydanie odpowiedniej decyzji. Podobnie jak w przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolne. W niektórych sytuacjach jednak uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym krokiem na drodze do odrolnienia działki. Po uzyskaniu decyzji dotyczącej warunków ewentualnej zabudowy (lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) należy więc przejść do drugiego etapu, a więc do uzyskania zgody na wyłączenie terenu z produkcji rolnej.

Podkreślmy jednak, że na terenach, których nie obejmuje MPZP, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych gorszej klasy może zostać przeprowadzona wyłącznie w drodze ustalenia warunków zabudowy, a dodatkowy wniosek o wyłączenie działki z produkcji rolnej nie jest wymagany.  Wynika to z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy należy złożyć do urzędu miasta lub gminy stosowny wniosek. W niektórych urzędach stosowane są formularze wniosków, co ułatwia wszczęcie postępowania. Wnioski często są dostępne na stronach internetowych poszczególnych miast i gmin. Pamiętajmy jednak, że aby mieć szansę na pozytywne rozpatrzenie naszego wniosku o ustaleniu warunków zabudowy na danym terenie, co najmniej jedna działka sąsiadująca z naszym gruntem musi być zabudowana i to w podobny sposób jak planowana inwestycja. Nieruchomość powinna mieć też dostęp do drogi publicznej, a istniejące bądź projektowane uzbrojenie działki musi pozwalać na rozpoczęcie budowy nieruchomości mieszkalnej. Jeżeli nasza działka nie spełnia któregoś z tych warunków, nie otrzymamy decyzji o warunkach zabudowy, a jedynym sposobem na rozwiązanie naszego problemu będzie uchwalenie przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółową procedurę uzyskania decyzji o warunkach zabudowy opisano w artykułach Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz Decyzja o warunkach zabudowy — postępowanie administracyjne.

Przekształcenie gruntu rolnego na działkę budowlaną, czyli wyłączanie gruntu z produkcji rolnej

Ostatnim etapem procesu przekształcenia gruntu rolnego na działkę budowlaną jest wyłączenie określonego gruntu z produkcji rolnej. Polega to na rozpoczęciu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntu. Może to również polegać na tym, że dotychczasowa produkcja rolna lub leśna zostanie zaniechana. Są to zmiany faktyczne, które wywołują skutki prawne w postaci formalnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. Decyzja o wyłączeniu terenu z produkcji podejmowana jest – w przypadku gruntów rolnych – przez starostę i musi zostać uzyskana przed wydaniem przez odpowiednie instancje pozwolenia na budowę na danej działce.

Niekiedy zmiana użytkowania działki jest uzależniona od uzyskania decyzji administracyjnej, zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wynika to z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W świetle tej ustawy decyzja administracyjna zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest wymagana dla gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej lub pochodzeniu wartościowym dla produkcji rolnej. Stanowi o tym art. 11 ustawy. Zgodnie z tym artykułem, wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji w stosunku do następujących gruntów:

1. „użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego;
2. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;
3. pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;
4. pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;
5. parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
6. rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
7. pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
8. zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
9. torfowisk i oczek wodnych;
10. pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych;
11. gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.”

W celu uzyskania decyzji należy złożyć wniosek do starostwa właściwego dla położenia działki. Wiele urzędów stosuje formularze wniosków dostępne na stronach internetowych bądź w siedzibie urzędu. Wniosek powinien zawierać oznaczenie wnioskodawcy oraz wskazanie celu na jaki grunt ma być wyłączony z produkcji rolnej (np. jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe). Do wniosku należy dołączyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli dla działki nie obowiązuje MPZP. Ponadto należy dołączyć dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością, projekt zagospodarowania działki z rozliczeniem powierzchni inwestycji w klasach i użytkach, dokument pozwalający określić wartość gruntu podlegającego wyłączeniu oraz wypis z rejestru gruntów.

Ile kosztuje przekształcenie gruntu rolnego na działkę budowlaną?

Uzyskanie decyzji o przekształceniu gruntu rolnego na działkę budowlaną wiąże się niestety z określonymi kosztami. Zacznijmy od tego, że samo złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu to koszt  wysokości 107 złotych. Kolejne koszty wiążą się z decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, którą wydaje starosta, a w wydanym przez niego dokumencie określone są grunty podlegające wyłączeniu oraz wszelkie koszty, jakie musi ponieść posiadacz odrolnionego terenu. Koszty te to: należność za wyłączenie z produkcji oraz opłaty roczne za użytkowanie odrolnionego terenu. Powyższe kwoty oblicza się na zasadach określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ich wysokość jest ustalana w zależności od klasy, pochodzenia i powierzchni wyłączanego gruntu. O kwotach tych pisaliśmy szerzej w artykule zatytułowanym „Odralnianie gruntów rolnych — wysokość opłat”.

Nasz prawnik budowlany to ekspert w swojej dziedzinie. Oferujemy usługi konsultacyjne, które obejmują analizę dokumentacji, przygotowanie umów oraz doradztwo w zakresie prawno-budowlanym. Skontaktuj się z nami i umów się na spotkanie.