Kontrola na budowie może być prowadzona przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Mogą prowadzić ją również podmioty wskazane w art. 80 i 81 Prawa Budowlanego. Są to organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Organy administracji architektoniczno–budowlanej to starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast organy nadzoru budowlanego to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda oraz wspomniany Główny Inspektor.
Organy nadzoru budowlanego uprawnione do wstępu i prowadzenia kontroli na budowie
Tak samo jak innych kompetencji organów publicznych, uprawnień do kontroli na budowie nie można domniemywać. Musi je przyznawać expressis verbis ustawa. Z tego względu w Prawie budowlanym mamy dość szczegółowe i dążące do transparentności wyliczenia obowiązków i kompetencji organów kontroli i nadzoru (np. art. 81 i 84 Pr. bud).
Chcemy zatem wrócić uwagę na art. 81a Pr. bud. Właśnie on mówi o prawie wstępu organów nadzoru wskazanych zarówno do obiektów budowlanych, jak i na teren zakładu pracy czy teren budowy. Przepis ten można zatem określić jako podstawę prawną kontroli prowadzonych przez organy administracji budowlanej.
Poszczególne czynności kontrolne powinny być przeprowadzane w obecności inwestora, kierownika budowy lub kierownika robót albo wyznaczonego pracownika (art. 81a ust. 2 Pr. bud.). Jeżeli kontrolowanym jest podmiot niebędący przedsiębiorcą, a wymienione wcześniej osoby nie są obecne, w uzasadnionych sytuacjach, kontrolę można prowadzić po przywołaniu jako świadka osoby pełnoletniej.
Nieuprawnionym wstęp wzbroniony
Prawo wstępu na teren budowy przysługuje wyłącznie organom nadzoru budowlanego oraz osobom działającym z ich upoważnienia (art. 81a Pr. bud.). Oznacza to, że wejść na budowę mogą np. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz pracownicy inspektoratu. Zwróć uwagę, że inspektor nie potrzebuje żadnego upoważnienia potwierdzającego jego uprawnienia, natomiast pracownicy inspektoratu muszą dysponować upoważnieniem wydanym na piśmie przez swojego zwierzchnika. Powyższe podmioty to jedyne osoby upoważnione do wstępu na teren budowy, tak jak go definiuje art. 3 pkt 10 Pr. bud. Pracownicy urzędów gmin lub miast nie mają takiego prawa. Dopuszcza się co najwyżej możliwość występowania pracowników urzędów w czasie kontroli w charakterze świadków (zob. art. 81a ust. 2 Pr. bud.). Takiej kontroli – jak to wskazano wyżej – nie mogą oni przeprowadzać samodzielnie. W trakcie kontroli organy nadzoru i osoby upoważnione mają również prawo wstępu do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt. 1 Pr. bud. oraz na teren zakładu pracy kontrolowanego podmiotu (art. 81 ust. 1 Pr. bud.).
W judykaturze podkreśla się, że uprawnienia kontrolne wynikają ex lege, a zatem nie mogą być wyprowadzane z innych aktów (np. rozporządzeń albo aktów prawa miejscowego). Nie mogą ponadto być modyfikowane ad hoc, w zależności od potrzeb organów kontroli i sytuacji faktycznej (por. np. w kontekście inspektorów pracy wyrok WSA w Białymstoku z 20 IX 2011 r., II SA/Bk 423/11).
Najważniejsze informacje dotyczące kontroli PIP na budowie
Prowadząca kontrole na budowach i w zakładach pracy Państwowa Inspekcja Pracy (PIP) sprawdza przestrzeganie przepisów prawa pracy (zob. art. 10 ustawy o PIP, dalej: u. o PIP). Chodzi tu m.in. o unormowania dotyczące wynagrodzenia i pozostałych świadczeń, które wynikają ze stosunku pracy, przepisy o czasie pracy i urlopach oraz o regulacje BHP. Jest to kwestia szczególnie ważna na placu budowy, tym bardziej, że kontrole dowodzą, że realia odstają od wymogów prawa.
Uprawienia inspektorów
PIP nie ma obowiązku zawiadamiania o zaplanowanej kontroli, zaś inspektor może wejść na teren zakładu pracy lub na plac budowy o każdej porze i bez uprzedzania kontrolowanego przedsiębiorcy (art. 24 u. o PIP). W praktyce nie uprzedza się o kontroli, jednak jest ona prowadzona w godzinach pracy. Kontrola nie musi być kompleksowa, prawo dopuszcza skupienie się na jednym zagadnieniu. Ani częstotliwość kontroli ani czas trwania każdej z nich nie są ograniczone przepisami prawa, jednak zwykle u jednego podmiotu zajmuje to kilka dni. Inspektor PIP jest uprawniony m.in. do swobodnego wstępu na teren i do pomieszczeń pracodawcy oraz do oględzin maszyn i urządzeń, obiektów, pomieszczeń i stanowisk pracy. Może też obserwować przebieg pracy i poszczególnych procesów technologicznych (art. 23 u. o PIP). Przebieg i rezultaty oględzin mogą być utrwalane z wykorzystaniem aparatury i środków technicznych (art. 23 u. o PIP). Gdy kontrola zostanie zakończona, należy sporządzić protokół (art. 31 u. o. PIP). Pracodawca może w ciągu 7 dni zgłosić na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń w nim utrwalonych. Inspektor ma obowiązek zbadać je, a jeśli uzna je za trafne – zmodyfikować odpowiednie fragmenty protokołu. Jeżeli kontrola wskazuje na brak nieprawidłowości, można poprzestać na przygotowaniu notatki urzędowej (art. 31 ust. 10 u. o PIP). Gdy stwierdzone zostanie uchybienie, inspektorowi przysługuje szereg środków prawnych. Jednym z nich jest wydawanie decyzji na piśmie, ustnie albo w formie wpisu do dziennika budowy. Decyzję ustną można wydać, jeśli inspektor stwierdził uchybienia BHP, które można wyeliminować jeszcze w toku kontroli. Gdy nie jest to możliwe, ustawa wymaga formy pisemnej albo wpisu do dziennika budowy (art. 33 u. o PIP).
Od decyzji na piśmie lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, pracodawca może odwołać się do okręgowego inspektora pracy w ciągu 7 dni liczonych od dnia doręczenia decyzji (art. 34 ust. 5 u. o PIP). Jeżeli działalność kontrolowanego nie powoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, instancja odwoławcza może wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania.
Przesłuchanie i ochrona danych świadka
Inspektorzy mogą przesłuchiwać pracowników, osoby świadczące pracę w oparciu o umowy cywilne oraz samozatrudnione. Każdy przesłuchiwany może zażądać, by jego dane osobowe zostały utajnione w celu zapewnienia efektywnej ochrony przed szykanami albo zwolnieniem z pracy (art. 23 ust. 2 u. o. PIP). Protokół przesłuchania inspektor udostępnia kontrolowanemu pracodawcy tak, by identyfikacja zanonimizowanego świadka nie była możliwa (w praktyce: zamazanie danych osobowych). Zwróć uwagę, że pracodawca może wnieść zażalenie na postanowienie inspektora o utajnieniu danych osobowych. Trzeba je skierować do okręgowego inspektora pracy, w krótkim, bo liczącym zaledwie 3 dni, terminie. Jeśli inspektor okręgowy uwzględni zażalenie, nie następuje ujawnienie danych pracownika, lecz zniszczenie protokołu przesłuchania (art. 23 ust.4-5 u. o PIP).
Zamknięta droga do sądu
Skoro mamy do czynienia z postanowieniem wydanym przez organ administracji, nasuwa się pytanie o możliwość zaskarżenia go do sądu administracyjnego. NSA wskazał, że na postanowienie dotyczące zachowania w tajemnicy tożsamości świadka wydane na trybie przewidzianym przez art. 23 u. o PIP skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (post. NSA z 26 X 2010 r., I OSK 380/10). Mamy tu do czynienia z sytuacją wyjątkową, na pierwszy rzut oka ograniczającą prawa kontrolowanych przez PIP. Chcemy jednak zwrócić uwagę na to, że kontrola nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto. Postanowienie o utajnieniu tożsamości to szczególne rozwiązanie, przyjęte na potrzeby postępowania kontrolnego. Nie mamy tu do czynienia z postanowieniem wydanym w toku procedury administracyjnej, bazującej np. na przepisach KPA i Prawa budowlanego bądź Ordynacji Podatkowej. Wobec tego, de lege lata nie ma podstaw pogląd, że ponieważ na postanowienie inspekcji pracy przysługuje zażalenie, to i postanowienie wydane w efekcie rozpatrzenia tego zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego. By dany akt podlegał kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wydanie go w ramach postępowania stanowiącego postępowanie administracyjne w sensie ścisłym (wyr. NSA z 16 IX 2010 r., I OSK 412/10).
