Budowa drogi publicznej na prywatnej działce to zagadnienie, które może nieść za sobą wiele pytań i niejasności. W niniejszym artykule jest omówiona sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego chce wybudować drogę na prywatnym terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie został ujęty, aby przeznaczyć go na wspomniany cel. Innymi słowy, skupimy się na działkach prywatnych, które zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.
Czym jest cel publiczny w kontekście budowy drogi publicznej na prywatnej działce?
Na wstępie omawianego tematu możemy zauważyć, że tak naprawdę poruszana tematyka dotycząca budowy drogi publicznej na prywatnej działce to zagadnienie, które dość istotnie ingeruje w prawa majątkowe prywatnych podmiotów. Taka kolej rzeczy wynika poniekąd z naturalnej sytuacji, w której Skarb Państwa lub Gmina po prostu nie posiadają dostatecznie dużo terenów umożliwiających budowę dróg w konkretnych lokalizacjach. Niemniej warto zauważyć, że wspomniane inwestycje są realizowane w celu zaspokojenia potrzeb publicznych. I choć często budzą wiele kontrowersji, w wielu przypadkach są zgodne z obowiązującym prawem.
Aby jednak zrozumieć analizowaną tematykę, należy odnieść się do samej definicji celu publicznego. Tutaj pomocna okaże się ustawa o gospodarce nieruchomościami, a konkretniej jej art. 6. Artykuł ten określa, w kilkudziesięciu punktach, rodzaje działań traktowanych jako cel publiczny. Do tych działań zalicza się m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, że sam rodzaj działań nie jest wystarczający do uznania, że mamy do czynienia z celem publicznym. Konieczne jest także to, by inwestycja miała znaczenie lokalne lub ponadlokalne. Tak przykładowo stwierdził
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 grudnia 2022r., (II SA/Gd 501/22). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2022r. (II SA/Kr 1208/21) stwierdzając: „Samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Konieczne jest natomiast również określenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym.”
Jak widać, celem publicznym jest działanie zmierzające do realizacji dróg publicznych (czyli dróg zaliczonych do jednej z kategorii: droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa). Jeżeli inwestycja polega na realizacji drogi wewnętrznej – to nie może ona być traktowana jako cel publiczny i tym samym, nie jest możliwe wywłaszczenie pod realizację takiej drogi. Może ona być wykonana tylko wówczas, gdy wyrażą na to zgodę właściciele nieruchomości, przez które ma przebiegać droga wewnętrzna (tak np.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2022r., IV SA/Po 651/21).
Dostęp do prywatnego gruntu
W tym momencie może nasunąć się pytanie, jak w takim razie wygląda możliwości wykorzystania działki prywatnej dla budowy drogi? Otóż warto zauważyć, że gmina bez zgody właściciela działki nie ma prawa wykorzystać jej w jakimkolwiek celu, w tym budowy drogi. Jedyną możliwością jest dokonanie tzw. wywłaszczenia. Wywłaszczenie to pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2023r. (I OSK 2748/19): „Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji (art. 112 ust. 2 u.g.n.); może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 u.g.n.); może nastąpić, tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.); następuje w celu realizacji celu publicznego – jednego z celów wymienionych w art. 6 u.g.n. lub celu publicznego określonego w innej ustawie.”
Taka sytuacja może mieć miejsce wówczas, gdy bezskutecznie minie dwumiesięczny termin na zawarcie umowy, wyznaczony właścicielowi nieruchomości (lub uprawnionemu z prawa rzeczowego). Innymi słowy – gdy nie ma przesłanek do tego, aby stwierdzić, że proces sprzedaży zakończy się sukcesem. W takim przypadku można wszcząć proces wywłaszczeniowy. Jego końcowym efektem może być przejście własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa).
Uprawnienia właścicieli prywatnej działki w kontekście budowy drogi publicznej
Budowa tego typu inwestycji na prywatnej działce odbywa się zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa o realizacji dróg publicznych). W świetle tej ustawy nie jest istotny sposób przeznaczenia działek objętych inwestycją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie MPZP). Przy realizacji takiej inwestycji, ustaleń MPZP nie bierze się pod uwagę. Nie oznacza to jednak, że właściciele gruntów prywatnych objętych inwestycją są pozbawieni praw w procesie inwestycyjnym. Przysługuje im bowiem charakter strony postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Oznacza to, że właściciele działek prywatnych mają wgląd do akt sprawy, mogą żądać wydania kserokopii i odpisów, a także mogą wnosić środki odwoławcze.
Inne prawa właścicieli gruntów
Zgodnie z powyższym, prawa właścicieli działek mają bardzo szeroki zakres. Mogą oni skarżyć każde orzeczenie wydane w toku postępowania. Szczególnie istotne jest to, że mogą wnieść odwołanie od wydanej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Nie może ono jednak być oparte tylko na podstawie niezadowolenia właściciela prywatnego z planowanego przebiegu drogi. Aby zapewnić skuteczność odwołania, należy wskazać konkretne przepisy prawne, które zostały naruszone wydaną decyzją. Wniesienie takiego odwołania praktycznie całkowicie blokuje proces inwestycyjny, ponieważ odwołanie wstrzymuje wykonalność zaskarżonej decyzji. Wspominaliśmy o tym w artykule „Skutki wniesienia odwołania”.
Ważne jest, by właściciele prywatni w razie takiej potrzeby aktywnie uczestniczyli w postępowaniu. Bezczynność może prowadzić do tego, że decyzje uprawomocnią się, a ich skutkiem będzie utrata własności działek. Taka zmiana stosunków własnościowych następuje na etapie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o realizacji dróg publicznych.
Z dniem uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli nieruchomość oddana była w użytkowanie wieczyste, to z dniem uprawomocnienia się decyzji użytkowanie to wygasa.
W tym miejscu zauważmy również, że zgodnie z art. 17 ustawy o realizacji dróg publicznych, na wniosek zarządcy drogi, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych, a starosta do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na inwestycję, która ma rygor natychmiastowej wykonalności. Oczywiście musi być w tym przypadku spełniony warunek interesu gospodarczego lub społecznego.
Odszkodowanie
W zamian za powyższe nieruchomości ich właściciele lub użytkownicy wieczyści otrzymują stosowne odszkodowanie. O wysokości odszkodowania decyduje ten sam organ, który wydał decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy o realizacji dróg publicznych). Wysokość odszkodowania ustala się w terminie maksymalnie 30 dni od dnia, kiedy decyzja o wydaniu zezwolenia na realizację drogi stała się ostateczna.
Wysokość odszkodowania ustala się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o realizacji inwestycji drogowej tylko fragmentarycznie reguluje więc tę problematykę. Stanowi ona między innymi, że sumę odszkodowania ustala się, uwzględniając stan nieruchomości z daty wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, kiedy następuje ustalenie odszkodowania. Warto zwrócić uwagę na zapis art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Wskazuje on bowiem na możliwość podwyższenia sumy odszkodowania o 5%, gdy wydanie nieruchomości (lub lokalu) następuje niezwłocznie, nie później niż 30 dni od dnia doręczenia decyzji lub od dnia ostateczności decyzji. Stanowi to zachętę dla właścicieli i wieczystych użytkowników do współpracy przy realizacji inwestycji drogowych.
Dalsze zasady ustalania wysokości odszkodowania – jak to wyżej wskazano – określa ustawa o gospodarce nieruchomości.
W świetle jej treści, pod uwagę bierze się rynkową wartość wywłaszczanej działki. Uwzględnia się m.in. czynniki, takie jak: rodzaj nieruchomości, sposób jej użytkowania, stan techniczny czy lokalizację oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Potwierdzenie tej tezy możemy znaleźć m.in. w wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1192/08), który orzekł, że w postępowaniu związanym z ustaleniem odszkodowania przyznaje się kwotę będącą równowartością nieruchomości.
Opłata adiacencka w kontekście budowy drogi publicznej na prywatnej działce
Z tematem budowy drogi publicznej na prywatnej działce może być związane pojęcie opłaty adiacenckiej. Jej pobranie jest uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze wspomnianym aktem prawnym, opłata może być pobrana na przykład w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, jej scaleniem bądź podziałem. Co do zasady, pobranie tej opłaty nie należy traktować jako obowiązek ze strony jednostki sektora finansów publicznych a jedynie możliwość. Samą wysokość ustala natomiast organ wykonawczy, niemniej nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy podkreślić, że znaczenie budowy drogi publicznej może być rozpatrywane wielowątkowo. Ma ono bowiem znaczenie w obrębie wielu sfer, w tym publicznej czy ekonomicznej. Niezwykle istotne jest to, aby prawo służyło obydwu stronom procesu. Z jednej strony powinniśmy więc zderzać się z szerokimi uprawnieniami właścicieli nieruchomości, z drugiej z możliwością odkupienia działki czy nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Zapewniamy kompleksowe usługi konsultacyjne w zakresie prawa budowlanego. Nasi prawnicy specjalizują się w tej dziedzinie i służą fachowym doradztwem. Skontaktuj się z nami, aby omówić swoje potrzeby i skorzystać z naszego wsparcia.
